广州的户籍人口中，多出一批来自国外的高端和紧缺人才，对于城市建设发展的意义不言而喻。但这并非易事，参考一组数据：截至2020年12月31日，广州市发放人才绿卡7623张；其中，外籍人才579张。自2016年实施人才绿卡政策以来，广州“惜卡如金”，2020年全年仅新增发放1300张左右。可见，境外人员拿到广州的人才绿卡并不容易。

一名优秀海外人才，即使有意常住广州，也会掂量自己能否达到领卡的标准。“人才有意、广州有情”的故事，怎样趋于圆满？广州实践给出的答案，走向了技术移民。

2021年广州市政府工作报告提到“探索开展技术移民，做好外籍高层次人才认定工作”。去年末，广州市人大常委会表决通过的《广州市科技创新条例》（下称《条例》）将推进国际化人才特区建设，开展技术移民试点纳入科技人才部分。

●南方日报记者 李鹏程

制度让人才留得住

既然广州已经有了“人才绿卡”制度，“技术移民”的意义何在？

《条例》内文实则隐约提到了二者的区别。与“技术移民”并列的另一条目指出：本市实行人才绿卡制度，非本市户籍的高层次科技人才享受市民同等待遇。按字面意思理解，技术移民是一项更彻底的引才招式。以往的人才绿卡可以让外籍人员在某些方面，享受与本地公民同样的待遇。而技术移民，索性直接对人才敞开怀抱：来了就是广州人——入籍！

西南政法大学政治与公共管理学院副教授和静钧指出，技术移民本质就是以“人才就是最大的资本”为理念的移民安排方式，可以表现为绿卡、归化、短期居留等多种方式在国民待遇上的进一步升级，是极为亲民的移民安排。

目前，外国人在中国永久居住的绿卡制度臻于成熟。然而，外国人如果拿不到中国国籍，在办理很多事务上就会“碰钉子”。

在国内国外拥有多年生活经验的总配网创始人兼CEO陈万林坦言，外籍人士在中国注册公司是外资公司。此类公司在银行开户、使用资金都会有较多限制。而国内政府的资助、奖励及服务对象，很多只是针对内资企业。

例如，广州在全国首创的“人工智能+机器人”全程电子化商事登记，首先实现的是内资企业设立登记“免预约”“零见面”“全天候”“无纸化”即时办理。

一般而言，外籍人士来穗需要经过入境、居留、入籍等阶段。绿卡制度缺少了入籍制度的相伴相随，终究会影响持卡者在广州长远的发展规划。“我们通过各类各批次的人才引进政策，不惜重金，大规模向海外揽才。然而，在解决‘引进来’后，问题往往出现在‘留得住’的环节上。”和静钧提到。

引才的需求侧改革

退一步讲，即使是针对人才引进的绿卡制度，也有很多外籍人士高攀不起。

现行的《广州市人才绿卡制度》，对人才提出了系列要求。除了“在本市有合法住所”外，还应满足其他硬性条件（满足其中一条即可）。例如，在国外著名高校、科研院所担任相当于副教授以上职务的专家学者；具有正高级以上专业技术资格，并具有相关领域从业经历10年以上的专家；年收入达到60万元人民币以上，且年缴纳个人所得税达12万元人民币以上在穗就业的港澳台人员及外籍人员……

诸如此类的高门槛前置条件，容易过滤掉大量人才。对于尚未有经济基础和工龄年限的外籍人才来说，不得不依靠积累时间攒足资历。

另一方面，广州却实实在在需要各种类型的科技工作者。广州“十四五”规划提出聚焦重点产业急需紧缺人才出台政策。这里不仅包括战略科学家和国际一流科技领军人才、高层次人才、青年才俊及创新团队，还涉及高技能人才和大国工匠。

目前，广州有大批具备创新潜能的外国年轻人才。《校友会2019中国大学国际留学生排名100强》粗略统计，广州留学生数量超1.5万人，居全国第四。他们身怀某项社会技能，即使达不到“绿卡”的指标，亦能对广州经济社会的发展贡献力量。让此类外籍青年才俊“为我所用”的前提，就是要调整外国人永久居留的条件。

如何让他们的才华与广州地区的社会发展需求相匹配？在广州国际交流合作中心理事长范群看来，建立有效的技术移民制度亟须被提上日程。范群认为，相比其他类型的移民需要排队等候数年的时间，技术人才可能半年甚至三个月就能入籍。技术移民可以快速解决社会人才需求的燃眉之急，而且不只针对高精尖人才，广州所需的各行各业人才都可以纳入技术人才之类。

广州打好移民“前站”

技术移民的概念虽然在去年年末首次出现于广州官方文件中，但此前已有上位政策为开展技术移民试点做出了引导。

2019年1月，广东省人民政府网站发布的《关于进一步促进科技创新的若干政策措施》中，提出“率先实施更优人才永久居留政策，在珠三角九市先行先试技术移民制度，缩短外籍人才申请永久居留的审批期限。”一个月后，《粤港澳大湾区发展规划纲要》在建设人才高地方面提出“在技术移民等方面先行先试，开展外籍创新人才创办科技型企业享受国民待遇试点”。两大纲领性文件铺路，广州的技术移民试点工作终于提上日程。

除了深入实施“广聚英才计划”外，广州也在不断优化留才用才环境。例如，在全省率先落实粤港澳大湾区个人所得税优惠政策；在全国率先实现外国人工作许可及居留许可“一窗受理、并行办理”；率先将外国人工作许可办结时间压缩到7个工作日。

一年一度的海交会、小蛮腰科技大会等高端创新活动，更是成为广州加强国际化引才的平台。2020年海交会依托市场化办会机制，调动各类市场主体多元投入，436家企业发布岗位需求29475个，共有来自英国、美国、日本等31个国家和地区的5000余名海外人才参会。

种种政策红利叠加之下，广州着力打好移民“前站”，为外籍人才提供了解广州、进驻广州的平台窗口。下一步，将来穗外籍人才归化，就是“技术移民”所要承载的使命了。

外籍人口资源转为本地人才优势

长期以来，中国坐拥庞大的人口红利，对于外国人移民到本国地区并不热络。据联合国2017年7月的估计，即使加上港澳台居民移入中国大陆的数据，从人口的绝对值来讲，中国是世界上国际移民占总人口比重最低的国家。而今技术移民被提上国内议程，与时代和社会的变迁不无关联。“现在，我们国家的人才结构和社会的产业发展需求‘到了一个点上’。”范群分析，中国此前是移民输出国，现在是时候让国民转变观念了。

随着生育率的降低与产业结构的改变，中国需要有多元背景的智慧人才，匹配社会发展。尤其是在广州这种经济发展迅猛、产业转型较快的地区，人才供应直接影响了社会发展速度。

当前，广州全市八大新兴产业增加值占地区生产总值比重为27.0%。相当于全市GDP有超过四分之一是新产业贡献的。为跟上日新月异的社会发展步伐，广州频频发出引才政策。广州技术移民试点的提出恰逢其时。作为中国改革开放的前沿地区、粤港澳大湾区区域发展核心引擎，广州是外国人来华首选的工作居留地之一。

影响地区外籍人员数量的要素，除了区位条件、教育设施和经济发展水平外，还要看外国机构的数量。其中包括世界500强企业的入驻量，及领事馆等外事机构数量。仅看领事机构数据，除了北京拥有所有与中国建交国家的大使馆外，广州拥有66个外国领事馆，紧随上海（77个）之后，远超其他城市。

截至去年4月，广州在住外国人超3万人；在疫情发生之前，全球人员正常流动的情况下，截至2019年底，广州在住外国人达8.6万人。

这是什么概念？联合国对移居中国的外籍人士估算数据，2019年移居中国境内的外国人为720307人——广州占了全国总量的近12%。

因此，广州本就拥有先发优势和人才基础。如何利用“技术移民”政策，将外籍人口优势，转变为本土技术人才优势，是广州需要细致考量的问题。

画出八字的一撇

经合组织发布的《国际移民展望》报告指出，国际移民制度和政策领域存在着四大焦点问题：如何促进国际人才自由流动，满足各国劳动力市场需求；如何鼓励引进国际人才，同时保证本国劳动力市场供求平衡；如何采取措施有效筛选拥有高能力高技术水平的移民；如何长期保留已经引进的技术移民。

这四个大问题普遍存在于世界各国技术移民制度政策制定过程中，政策制定者在出台相关制度和政策的时候，需要对这些问题给予充分的考虑。

广州的技术移民现处在最初始的政策规划阶段。即使落地实施，起初也不过是小范围的试点工程。技术移民能否在广州全面铺开？技术移民在广州的前景如何？回答此类问题或许为时尚早。但终究走出了第一步。有了眉目之后，如何画好八字的一撇是社会各界都将关注的问题。用范群的话说：“技术移民一旦实施，牵动的是整个社会，绝非单纯的户籍制度改革那么简单。”

广州如何给新添市民提供相应的发展配套？范群认为，人社、公安、教育、医保等多领域，都要做好整个社会的资源调配工作。这比人才绿卡的发放，更加考验一座城市的治理能力；这是广州迈向国际大都市必须要经历的考验。

和静钧建议，广州如若首次开展技术移民，不能一哄而上以致形成了政策洼地，使人才移民的红利异化为机会资本，最终导致政策落空。陈万林同样认为，保障移民的指标平衡问题，是个复杂的过程。广州需要考量清楚技术移民的前置条件。如果采用评审的方式筛选移民，要做好权力制约；如果采用设置条件、自主申请的方式引进移民，则要将条件与广州本地需求深度契合。